Um Estado forte não se define apenas pelo número de polícias, pela dimensão do exército ou pelo volume do orçamento destinado à segurança. Estes indicadores são importantes, mas não explicam o essencial: em que medida a própria construção do Estado está protegida contra a corrupção, a captura política, a concentração do poder e a influência externa.
O sistema de segurança não é simplesmente um conjunto de organismos que mantêm a ordem, investigam crimes e aplicam a coação em nome do Estado. É um dos principais elementos da Forma do sistema. É precisamente através das estruturas de segurança que o Estado mostra como protege o direito, como limita o poder, como reage à criminalidade e como impede que um só grupo obtenha o controlo de todo o mecanismo de coação.
Se olharmos para esta questão através da Lei Fundamental da Economia Política, torna-se claro que a organização das estruturas de segurança influencia não apenas a segurança. Influencia o Comportamento da sociedade, a Escolha da pessoa, a Procura de proteção, o Dinheiro e a Direção do dinheiro. No fim, influencia a própria Forma do sistema.
Quando o poder coercivo se concentra num único centro, o Estado ganha simplicidade de gestão. Mas, ao mesmo tempo, cria um ponto perigoso de concentração. Se esse centro cair sob influência corruptiva, política ou externa, quase todo o sistema de segurança do Estado fica ameaçado.
É precisamente por isso que, em vários países europeus, as funções de segurança foram historicamente divididas entre diferentes estruturas, ministérios e níveis de poder. Este modelo não é uma complexidade burocrática acidental. É uma forma de impedir que a força do Estado se transforme no monopólio de um único centro administrativo.
A Europa utiliza modelos diferentes
Na Europa não existe um modelo único e universal de organização da polícia e dos órgãos de segurança. Alguns Estados constroem o seu sistema em torno de um Ministério da Administração Interna forte. Este modelo é mais simples, mais barato, mais rápido de gerir e mais cómodo para uma cadeia de comando vertical.
Mas existe também outra abordagem. Nela, as funções de segurança são distribuídas por vários circuitos: polícia civil, estruturas de tipo militar com funções policiais, polícia financeira, sistema penitenciário, Ministério Público, tribunais e nível municipal.
O sentido deste modelo não é criar mais serviços apenas por quantidade. O sentido é garantir que a força do Estado não fique reunida numa só mão. Se tudo depende de um único centro, esse centro torna-se demasiado importante. Através dele, pode exercer-se pressão sobre a sociedade, as empresas, os tribunais, o poder local e os opositores políticos.
O modelo dividido funciona de outra forma. Cria várias verticais, várias fontes de informação e vários canais legais de reação. Uma estrutura pode responder pela ordem pública, outra pelo circuito militar ou segundo circuito de segurança, uma terceira pelos crimes financeiros, uma quarta pelo sistema penitenciário e uma quinta pelo nível local.
Um sistema assim é mais complexo. É mais caro. Exige coordenação. Mas é precisamente essa complexidade que cria proteção contra a captura do Estado através de um único nó administrativo.
A Itália como principal exemplo de modelo dividido
A Itália é um dos exemplos mais representativos de um sistema de segurança dividido na Europa.
Em Itália funcionam simultaneamente várias grandes estruturas de segurança: Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia Penitenziaria e Polizia Locale. O Ministério do Interior italiano, através do Departamento de Segurança Pública, é responsável pela ordem, pela segurança pública e pela coordenação das forças policiais; os Carabinieri têm natureza militar e o seu próprio sistema de tarefas; a Guardia di Finanza é uma polícia económico-financeira; e o sistema penitenciário encontra-se no circuito do Ministério da Justiça.
Aqui é importante não confundir os termos. Em Itália, o exemplo central do segundo circuito de segurança são precisamente os Carabinieri. Neste artigo, devem ser chamados Carabinieri, e não gendarmeria. A Gendarmerie nationale francesa é um exemplo separado de outro país, não o nome do modelo italiano.
Polizia di Stato é a polícia estatal civil. Está ligada à segurança interna, à ordem pública, às investigações e ao trabalho policial quotidiano.
Carabinieri é um corpo separado, com natureza militar e funções policiais. Participa na manutenção da ordem pública, cumpre tarefas policiais e, ao mesmo tempo, conserva uma ligação à lógica defensiva do Estado. Os materiais oficiais dos Carabinieri indicam que o corpo tem diferentes linhas de dependência: como força armada para tarefas militares, e também como estrutura que desempenha funções ligadas à ordem pública e à segurança.
Guardia di Finanza é uma estrutura separada de polícia económico-financeira. A sua importância vai muito além das inspeções fiscais comuns. Trabalha com crimes financeiros, criminalidade económica, circulação ilegal de dinheiro, branqueamento de capitais, contrabando e proteção dos interesses financeiros do Estado. Os documentos oficiais da própria Guardia di Finanza descrevem-na como um corpo policial moderno destinado a prevenir e combater a criminalidade económico-financeira.
Polizia Penitenziaria situa-se no circuito do sistema penitenciário. O Ministério da Justiça italiano indica que o Departamento da Administração Penitenciária atua no âmbito do Ministério da Justiça e é responsável pelas medidas relacionadas com a detenção de reclusos, a gestão do pessoal e o sistema penitenciário.
Polizia Locale ou Polizia Municipale atua ao nível local. As suas competências dependem da legislação concreta, do município e da região, mas o próprio facto de existir um nível policial local acrescenta mais uma camada de controlo entre o poder central e a sociedade.
À primeira vista, um sistema assim pode parecer sobrecarregado. Mas é precisamente nele que se vê o essencial: o Estado não entrega toda a força a um único organismo. O sistema de segurança está dividido em vários circuitos, e cada um deles cobre a sua própria parte da estabilidade do Estado.
Porque é que a Itália é importante para a análise
A Itália é importante não porque o seu modelo seja ideal. Tem custos elevados, coordenação complexa, sobreposição de competências, concorrência entre estruturas e uma necessidade constante de concertação.
Mas a Itália é importante como exemplo de um Estado que historicamente enfrentou a máfia, a corrupção, clãs regionais, economia paralela, influência política e redes criminosas organizadas. Num ambiente assim, um sistema de segurança demasiado centralizado seria cómodo não apenas para o Estado, mas também para aqueles que quisessem controlar esse Estado.
Se a uma rede criminosa ou corruptiva bastar influenciar uma única vertical de segurança, o Estado torna-se vulnerável. Mas se existirem estruturas diferentes, com competências diferentes e uma lógica institucional diferente, o controlo completo torna-se muito mais difícil.
Isto não significa que um modelo dividido elimine completamente a corrupção. Nenhuma construção administrativa consegue remover a corrupção por si só. Mas o modelo dividido torna a corrupção mais cara, mais complexa e menos estável.
A corrupção precisa de um esquema simples. Precisa de um ponto de entrada claro, de um superior claro, de uma cadeia de decisões clara e de uma forma clara de bloquear uma investigação. Um sistema dividido destrói essa simplicidade.
Se um organismo estiver contaminado pela corrupção, outro pode conservar a sua autonomia. Se um canal for fechado, outro pode permanecer aberto. Se uma estrutura não quiser ver um problema, outra pode vê-lo através da sua própria competência.
É precisamente nisso que consiste a função protetora do modelo italiano.
Outras variantes europeias: França, Espanha, Portugal e Alemanha
A Itália mostra uma variante do sistema de segurança dividido: através dos Carabinieri, da polícia civil, da polícia financeira, da polícia penitenciária e do nível municipal.
Em França, uma lógica semelhante é realizada de outra forma: através da Gendarmerie nationale. Não se trata dos Carabinieri, mas da Gendarmerie nationale: uma estrutura de natureza militar que cumpre funções policiais e participa no sistema de segurança interna. As fontes oficiais da Gendarmerie nationale e do Ministério do Interior descrevem-na como uma força militar com tarefas no domínio da segurança pública, da polícia judiciária, da manutenção da ordem e da resiliência defensiva.
Em Espanha, um papel semelhante é desempenhado pela Guardia Civil. É uma força de segurança de natureza militar com competências nacionais. A estrutura europeia de gendarmeria descreve diretamente a Guardia Civil como uma força de segurança do Estado de natureza militar com competência em todo o território nacional.
Em Portugal atua a Guarda Nacional Republicana. Também pertence às estruturas de tipo gendarmeria: é composta por elementos militares, segue uma organização militar e cumpre tarefas de segurança.
A Alemanha está organizada de outra forma. Aí, a estrutura federal desempenha um papel importante: existe uma polícia federal, enquanto uma parte significativa do trabalho policial quotidiano decorre ao nível dos Länder. O sítio oficial da Bundespolizei descreve a Polícia Federal como uma estrutura federal de segurança separada, enquanto o Ministério do Interior alemão assinala separadamente o papel das forças federais e das forças dos estados federados.
Estes modelos não são iguais. Os Carabinieri italianos não são a Gendarmerie nationale francesa. A Gendarmerie nationale francesa não é a Guardia Civil espanhola. O modelo alemão não é construído em torno da gendarmeria, mas em torno da distribuição federal de competências.
Mas o princípio geral repete-se: o Estado não deve estar organizado de forma que todo o poder de segurança dependa de um único centro administrativo.
A sobreposição de competências como proteção, e não apenas como problema
Um dos elementos discutidos do modelo dividido é a sobreposição de competências. À primeira vista, é uma desvantagem. Vários serviços podem trabalhar com categorias semelhantes de crimes, competir entre si, discutir sobre competência e duplicar parte do trabalho.
Mas, no domínio da segurança, a sobreposição de competências nem sempre é uma desvantagem. Em vários casos, é um dos principais mecanismos de proteção do Estado.
A criminalidade raramente existe em forma pura. A droga pode estar ligada ao branqueamento de capitais. O branqueamento de capitais pode estar ligado à corrupção. A corrupção pode estar ligada à proteção política. A proteção política pode estar ligada à pressão sobre a investigação. A pressão sobre a investigação pode estar ligada à ameaça de captura das instituições do Estado.
Se tudo isto cair num único sistema, a rede criminosa recebe uma tarefa clara: controlar precisamente esse sistema.
Mas, se diferentes organismos puderem reagir, fechar todo o processo torna-se muito mais difícil. Um organismo pode não ver o problema, mas outro pode levantá-lo. Uma estrutura pode ficar sob pressão, mas outra pode conservar a sua autonomia. Um canal pode ser bloqueado, mas outro pode continuar a funcionar.
É precisamente por isso que a sobreposição de competências nem sempre deve ser considerada um erro. Num sistema corretamente construído, não é caos, mas um nível adicional de proteção.
Para o Estado, é importante não apenas evitar duplicações. É importante não criar uma situação em que a corrupção, um grupo criminoso ou uma força externa saibam que basta controlar um gabinete, uma direção, um ministro ou uma única vertical.
Polícia financeira e direção do dinheiro
A polícia financeira ou as estruturas separadas que se ocupam dos crimes económicos e financeiros têm uma importância especial.
Através da Lei Fundamental da Economia Política vê-se que o dinheiro, por si só, não determina a forma do Estado. O fator decisivo é a direção do dinheiro. O dinheiro pode ir para o desenvolvimento, a produção, a educação, a infraestrutura, a segurança e a qualidade de vida. Mas também pode ir para a corrupção, o suborno, as redes de sombra, a influência política, os grupos criminosos, as operações informativas e o controlo externo.
Se o Estado não controla a direção destrutiva do dinheiro, esse dinheiro começa a alterar o próprio sistema. Compra decisões, cria dependências, forma ligações corruptivas e influencia funcionários, tribunais, polícia, meios de comunicação social, partidos e administrações locais.
Por isso, a polícia financeira não é um elemento secundário. É um dos instrumentos-chave para proteger o Estado da transformação do dinheiro num mecanismo de captura do poder.
No modelo italiano, este papel é especialmente visível através da Guardia di Finanza. Ela mostra que a luta contra a criminalidade não pode limitar-se apenas à detenção dos executores. O Estado deve ver o fluxo financeiro, porque é muitas vezes precisamente através do dinheiro que se realiza a gestão real de uma rede criminosa ou externa.
Se o dinheiro vai para a produção, para o desenvolvimento e para a economia normal, fortalece a sociedade. Se o dinheiro vai para a corrupção e para a captura das instituições, começa a alterar a Forma do sistema. E quando a Forma do sistema muda, ela regressa para trás e influencia o Comportamento, a Escolha e a Personalidade.
A pessoa deixa de acreditar no direito. As empresas deixam de acreditar na concorrência leal. A sociedade começa a considerar normais as ligações pessoais, os subornos, o contorno das regras e o comportamento defensivo.
Por isso, o controlo sobre a direção do dinheiro não é apenas uma questão financeira. É uma questão de estabilidade do Estado.
A polícia municipal como nível inferior de proteção
A polícia municipal é frequentemente vista como uma estrutura secundária. É associada ao estacionamento, ao trânsito, aos mercados, às infrações menores, à ordem local e ao controlo administrativo.
Mas o nível local tem um significado mais profundo. É precisamente nesse nível que o Estado se encontra mais perto da vida real da pessoa. A polícia municipal vê as ruas, os bairros, os conflitos locais, o comércio ilegal, a pressão sobre os empresários, os esquemas em torno do solo, da construção, dos transportes, da migração e da administração local.
Se toda a informação passar apenas pelas estruturas centrais, o Estado pode perder contacto com o comportamento real da sociedade. Um organismo central vê estatísticas, mas nem sempre vê o ambiente local.
A polícia municipal não deve substituir a polícia nacional. Mas pode ser um sensor adicional do Estado. Cria outro nível de observação, reação e controlo entre o poder central e a sociedade.
Para os países que estão sob pressão externa, isto é especialmente importante. A influência externa atua muitas vezes não apenas através da capital, mas também através de ligações locais, redes empresariais, grupos municipais, meios de comunicação locais, pressão administrativa e corrupção local.
Se o nível municipal for fraco, um adversário ou uma rede corruptiva pode consolidar-se a partir de baixo. Se o nível municipal estiver integrado no sistema jurídico geral e possuir competências razoáveis, torna-se parte da envoltura protetora do Estado.
O segundo circuito de segurança
Depois do exemplo da Itália, é importante falar com precisão e sem confusão.
- Em Itália — Carabinieri.
- Em França — Gendarmerie nationale.
- Em Espanha — Guardia Civil.
- Em Portugal — Guarda Nacional Republicana.
Na análise geral, tudo isto pode ser chamado segundo circuito de segurança. Juridicamente não são a mesma coisa, mas sistemicamente cumprem uma função semelhante: ao lado da polícia civil comum existe outra estrutura de segurança, ligada à disciplina, à lógica defensiva, à estabilidade territorial ou à natureza militar.
Esse circuito é especialmente importante em condições de crise. A polícia civil ocupa-se da criminalidade comum, da ordem pública e da proteção dos cidadãos. Mas, durante ameaças híbridas, sabotagens, pressão sobre infraestruturas críticas, risco militar ou desestabilização interna, o Estado pode precisar de uma estrutura que esteja mais próxima do sistema de defesa.
Isto não significa que o segundo circuito deva substituir a polícia civil. Isso seria perigoso. A polícia civil deve continuar a ser a base da segurança quotidiana. Mas o segundo circuito é necessário para que o Estado não tenha um único ponto de falha.
Se uma estrutura estiver sobrecarregada, outra deve poder agir. Se um canal estiver paralisado, outro deve conservar a sua capacidade operacional. Se o sistema civil enfrentar uma ameaça de tipo militar, o Estado não deve começar tudo do zero.
Centralização da força e risco de captura política
O principal problema de um sistema de segurança centralizado não consiste apenas na corrupção. Ainda mais perigosa é a captura política.
Se um grupo político obtiver o controlo da única vertical de segurança, recebe um instrumento de pressão sobre a sociedade. Através de um sistema assim, pode pressionar empresas, opositores, meios de comunicação social, tribunais, municípios e instituições independentes.
Externamente, o Estado pode continuar a parecer forte. Mas, internamente, começa a perder a sua natureza jurídica. O sistema de segurança deixa de ser um instrumento do Estado e transforma-se no instrumento de um grupo.
Através da Lei Fundamental da Economia Política, isto significa uma deformação da Forma do sistema. O Estado começa a devolver pressão à sociedade. A Procura torna-se defensiva. As pessoas começam a exigir não desenvolvimento, mas segurança face ao próprio Estado. A Escolha estreita-se. O Comportamento torna-se cauteloso, dependente e adaptativo. A Personalidade perde espaço para a autonomia.
Por isso, a separação das estruturas de segurança tem importância não apenas para a polícia. Influencia todo o ambiente social.
Se uma pessoa entende que todos os canais de proteção dependem de um único centro, começa a procurar não o direito, mas o acesso a esse centro. Se uma empresa entende que todas as ameaças e controlos chegam a partir de uma única vertical, começa a pagar não pelo desenvolvimento, mas pela segurança. Se a sociedade vê que o sistema de segurança serve um único grupo, a confiança no Estado é destruída.
Assim, a centralização da força muda não apenas a administração. Muda o comportamento das pessoas.
Ameaça externa e pressão híbrida
Para os países situados junto de um adversário potencial, a questão da arquitetura de segurança transforma-se numa questão de segurança nacional.
A pressão externa moderna raramente começa apenas com um ataque militar direto. Primeiro surgem as operações informativas, as ligações corruptivas, a influência política, a penetração económica, o trabalho com as elites locais, a pressão sobre os órgãos de segurança, a desacreditação das instituições e a criação de caos controlado.
Se todo o sistema de segurança estiver fechado num único centro, torna-se mais fácil para o adversário atuar. Ele procura um ponto de entrada, uma vertical de pessoal, um canal político, um grupo de influência ou um dirigente.
Mas, se o sistema estiver dividido, o adversário não pode ter a certeza de que o controlo sobre uma estrutura lhe dará o controlo de todo o mecanismo de coação estatal.
Um serviço pode estar sob influência, mas outro pode conservar a sua autonomia. Um canal pode estar fechado, mas outro pode iniciar uma investigação. Um organismo pode não reagir, mas outro pode ver a ameaça a partir de outro lado.
Para o adversário, um sistema assim é incómodo. Para o Estado, é mais estável.
É nisto que consiste o sentido da separação das estruturas de segurança para os países sob pressão externa: o Estado não deve ter um único ponto através do qual todo o mecanismo de segurança possa ser paralisado.
Importância para os Estados bálticos, a Polónia e a Finlândia
Para os Estados bálticos, a Polónia e a Finlândia, este tema tem uma importância especial. Estes Estados encontram-se numa zona de pressão direta ou potencial por parte da Rússia. Por isso, o seu sistema de segurança deve ser considerado não apenas como instrumento de ordem interna, mas também como parte da estabilidade defensiva.
É perigoso quando tudo depende de um único ministério. É perigoso quando toda a segurança interna passa por um único centro. É perigoso quando não existe um segundo circuito de segurança. É perigoso quando o nível municipal é fraco. É perigoso quando as investigações financeiras não têm autonomia suficiente. É perigoso quando a polícia militar está limitada a tarefas demasiado estreitas e não está integrada no sistema geral de estabilidade em situações de crise.
Para estes países não é necessário mudar completamente o sistema existente. Um caminho mais realista é o reforço gradual do segundo circuito.
Isto pode significar ampliar as competências da polícia militar, desenvolver funções de tipo gendarmeria onde isso corresponda ao sistema jurídico nacional, reforçar as investigações financeiras, fortalecer a polícia municipal, ampliar a cooperação com o Ministério Público e criar procedimentos separados para crimes relacionados com influência externa, sabotagens, financiamento de redes hostis e operações híbridas.
O sentido não está em criar mais organismos apenas por quantidade. O sentido está em garantir que o Estado não tenha um único ponto de falha.
Se um centro estiver paralisado, outro deve agir. Se uma estrutura estiver sob pressão, outra deve ter a possibilidade legal de intervir. Se um canal estiver contaminado pela corrupção, outro deve conservar a sua autonomia. Se um adversário externo tentar influenciar o sistema, não deve perceber que basta controlar uma única porta.
A força dividida deve ser limitada pelo direito
A separação das estruturas de segurança, por si só, não garante a liberdade. Se forem criados muitos serviços sem regras claras, o resultado pode ser não a estabilidade, mas o conflito institucional, a duplicação, o caos e a luta por competências.
Por isso, o modelo dividido deve estar ligado ao direito. Cada estrutura deve ter competências precisas, uma área clara de responsabilidade, controlo judicial, supervisão do Ministério Público, controlo parlamentar e procedimentos transparentes de interação.
A força deve estar dividida, mas não fora de controlo.
É precisamente aqui que se encontra o equilíbrio. O Estado deve ser suficientemente forte para se proteger da corrupção, da criminalidade e da pressão externa. Mas não deve ser construído de forma que o próprio sistema de segurança comece a exercer pressão sobre a pessoa e a sociedade.
Se o sistema de segurança se torna forte, mas não jurídico, começa a destruir aquilo que deveria proteger. As pessoas deixam de confiar no Estado. As empresas passam para um comportamento defensivo. O dinheiro é dirigido não para o desenvolvimento, mas para a sobrevivência. A sociedade perde iniciativa.
Por isso, o modelo correto não é simplesmente mais força. O modelo correto é força dividida, limitada pela lei.
Porque é que isto está relacionado com a Lei Fundamental da Economia Política
A Lei Fundamental da Economia Política é importante aqui não como uma teoria separada dentro do artigo, mas como uma forma de ver as consequências da arquitetura de segurança.
As estruturas de segurança pertencem à Forma do sistema. Mas a Forma do sistema não permanece em cima, separada da pessoa. Ela regressa para trás e influencia a Procura, a Escolha, o Comportamento e a Personalidade.
Se o sistema de segurança for construído como monopólio de um único centro, a sociedade começa gradualmente a viver na lógica de dependência desse centro. A pessoa escolhe com mais cautela. As empresas agem de forma defensiva. O dinheiro vai não apenas para o desenvolvimento, mas também para o seguro contra riscos, ligações, contornos, proteção jurídica, acesso político ou pagamentos corruptivos.
Se o sistema de segurança estiver dividido, equilibrado e limitado pelo direito, cria outro ambiente. A pessoa entende que o Estado não é uma única vertical fechada. As empresas veem mais canais jurídicos de proteção. O dinheiro depende menos de um único ponto de entrada administrativo. A sociedade recebe mais espaço para um comportamento autónomo.
Precisamente por isso, a arquitetura de segurança não é uma questão técnica do Ministério da Administração Interna. É uma questão de toda a Forma do sistema.
Conclusão principal
A separação das estruturas de segurança na Europa não deve ser vista como uma particularidade burocrática nem como um acidente histórico. É uma das formas de proteger o Estado contra o monopólio da força.
A polícia civil responde pela ordem pública e pela segurança quotidiana. Em Itália, o segundo circuito é representado pelos Carabinieri. Em França, uma lógica semelhante exprime-se através da Gendarmerie nationale. Em Espanha e Portugal atuam as suas próprias estruturas de tipo gendarmeria. A polícia financeira protege o Estado contra a direção destrutiva do dinheiro. O sistema penitenciário separa a execução das penas da polícia geral. A polícia municipal liga o Estado ao nível local. O Ministério Público e os tribunais criam controlo jurídico.
Em conjunto, tudo isto forma não simplesmente um sistema de segurança, mas uma construção protetora do Estado.
Se o sistema de segurança estiver concentrado num único centro, é mais fácil de controlar, mas também mais fácil de capturar. Se estiver dividido entre várias verticais independentes, é mais caro, mais complexo e por vezes mais lento, mas é mais estável.
Para os países submetidos à ameaça de pressão externa, especialmente os Estados bálticos, a Polónia e a Finlândia, isto tem importância não apenas como reforma administrativa, mas também como elemento de segurança nacional.
O adversário não deve ter a possibilidade de obter influência sobre todo o mecanismo de coação estatal através de um único centro. A corrupção não deve ter a possibilidade de comprar uma única vertical e bloquear o Estado através dela. Um grupo político não deve ter a possibilidade de transformar todo o sistema de segurança no seu próprio instrumento.
Um sistema de segurança forte não é um sistema em que o Estado pode fazer tudo.
Um sistema de segurança forte é um sistema em que ninguém pode ficar com todo o Estado para si.
Iv.Spolan
Autor do modelo «Lei Fundamental da Economia Política»
